NVWA blijft weigeren onbeschermde schapen in bescherming te nemen

Op 14 mei 2023 verzocht Animal Rights de Nederlandse voedsel- en warenautoriteit (NVWA) om handhavend op te treden tegen een schapenhouder uit Kruisland, omdat zijn kudde schapen tussen december 2021 en februari 2022 ten minste vijftien keer is aangevallen door wolven. Op 15 september 2023 wees de NVWA het verzoek af. Animal Rights is het daar niet mee eens en diende op 27 oktober 2023 bezwaar in.

Dieren die niet in gebouwen gehouden worden, moeten zo nodig voorzover mogelijk beschermd worden tegen slechte weersomstandigheden, roofdieren en gezondheidsrisico’s (Punt 12 van de Richtlijn 98/58/EG VAN DE RAAD van 20 juli 1998 inzake de bescherming van voor landbouwdoeleinden gehouden dieren).
Artikel 1.6., derde lid, van het Besluit houders van dieren (Bhd):
“Een dier wordt, indien het niet in een gebouw wordt gehouden, bescherming geboden tegen slechte weersomstandigheden, gezondheidsrisico’s en zo nodig roofdieren.”

In december 2021 wordt de kudde schapen van de schapenhouder voor het eerst aangevallen door een wolf. Hiermee staat vast dat het nodig is dat de schapenhouder zijn schapen beschermt tegen de wolf.

Schapen kunnen op verschillende manieren beschermd worden tegen roofdieren zoals de wolf, bijvoorbeeld door hen achter een wolfwerend raster te zetten of in de nacht op te hokken. Dat deze (en andere) middelen effectief en uitvoerbaar zijn, wordt onder meer bevestigd door BIJ12, hét samenwerkingsverband van provincies, dat op 28 april 2020 de welbekende “Faunaschade Preventiekit, Module Wolven” publiceert. Hiermee staat vast dat het voor een schapenhouder in Nederland mogelijk is om schapen tegen wolven te beschermen.

Er is dus geen legitieme reden om schapen niet te beschermen tegen aanvallen door de wolf. Toch is dit precies wat de schapenhouder doet, door zijn kudde schapen buiten te houden achter niet meer dan:
Aanval 1 t/m 13: twee stroomdraden;
Aanval 14: één stroomdraad;
Aanval 15: twee stroomdraden.
Animal Rights concludeert hieruit dat de schapenhouder vijftien aanvallen op zijn percelen heeft laten gebeuren zonder verandering aan te brengen in de afrastering. Had de schapenhouder de afrastering wel verbeterd, bijvoorbeeld door deze wolfwerend te maken en te houden, dan had hij de aanvallen kunnen voorkomen.

Het beeldmateriaal en de taxatierapporten van BIJ12 maakt aan elke leek duidelijk dat een wolf eenvoudig bij de schapen van de schapenhouder kan komen. Ook BIJ12 geeft duidelijk aan dat het gebruik van een of twee stroomdraden onvoldoende is om een perceel wolfwerend te maken. De schapenhouder voldoet hiermee dus niet aan zijn beschermingsplicht.

De schapenhouder handelt daardoor willens en wetens in strijd met artikel 1.6, derde lid, van het Bhd en punt 12 van de Richtlijn 98/58/EG. De NVWA handelt vervolgens in strijd met haar beginselplicht tot handhaving door te weigeren handhavend op te treden. Het is om die reden dat Animal Rights bezwaar maakt tegen haar besluit om de schapenhouder niet verantwoordelijk te houden voor de geconstateerde overtredingen en deze overtredingen te laten voortduren.

De NVWA vat haar standpunt ten aanzien van het handhavingsverzoek als volgt samen:
“Op dit moment acht de NVWA veehouders die nog geen wolfwerende beschermingsmaatregelen genomen hebben niet in overtreding van artikel 1.6, derde lid, van het Bhd. Derhalve is handhaving nog niet aan de orde.”
Dit standpunt is niet houdbaar.

De NVWA beaamt dat houders van dieren in gebieden waar wolven voorkomen, verantwoordelijk zijn voor het beschermen van hun dieren die in de wei lopen tegen aanvallen van wolven, maar stelt vervolgens dat de Wouwse Plantage zich bevindt buiten het door Gedeputeerde Staten van Noord-Brabant aangewezen leefgebied van de gevestigde wolf GW1625m (de Grote Heide wolf) en verwijst naar de Subsidieregeling natuur Noord-Brabant waarin wordt beschreven dat het risico op schade door een gevestigde wolf aannemelijk en voorzienbaar is.
Wartaal! Het gaat er namelijk niet om of de schapenhouder aanspraak kan maken op een tegemoetkoming, maar of de schapenhouder op grond van artikel 1.6, derde lid, van het Bhd een plicht had om zijn schapen tegen de wolf te beschermen.

Het doet er ook niet toe dat er sindsdien geen wolvenaanvallen in de Wouwse Plantage meer bekend zijn. Wat er wel toe doet, en waarop het handhavingsverzoek zich richt, zijn de vijftien aanvallen waarbij de schapenhouder zijn schapen niet beschermd heeft tegen de op dat moment in het gebied voorkomende wolven. Overigens komen er heden nog steeds wolven in het gebied voor (er is zelfs een wolf - Emma - in het gebied gevestigd ¹) zodat het nog steeds nodig is om beschermingsmaatregelen te nemen.

Verder schrijft de NVWA nog dat ze zich aansluit bij het beleid van de provincies om op dit moment nog tegemoetkomingen uit te keren bij wolvenschade, ook als er geen beschermingsmaatregelen zijn genomen. Animal Rights stelt dat dit niet mogelijk is, omdat de NVWA een wettelijke plicht heeft om handhavend op te treden en het beleid van de provincie om geld uit te keren heeft daar niets mee te maken.

Animal Rights verwijst in haar bezwaar ook naar de recente uitspraak van de voorzieningenrechter in Den Haag (ECLI:NL:CBB:2023:285). De voorzieningenrechter heeft de door de schapenhouder getroffen beschermingsmaatregelen beoordeeld en in dat geval voldoende geacht (al is Animal Rights het daarmee niet eens). Dit is een heel andere interpretatie van de uitspraak dan de NVWA / de minister aan lijkt te houden, namelijk dat een veehouder in geen geval in overtreding is en handhaving daarom niet aan de orde is.
Volgens Animal Rights houdt het oordeel van de voorzieningenrechter in dat wanneer er geen wolfwerende beschermingsmaatregelen worden getroffen, een schapenhouder niet heeft gedaan wat van hem verwacht kan worden. Er is dan sprake van een overtreding van artikel 1.6, derde lid, van het Bhd waartegen handhavend kan worden opgetreden.

Ook mr. drs. Bart Arentz trekt deze conclusie in zijn noot bij de bovengenoemde uitspraak:
“De Minister van LNV - het bevoegd gezag in het kader van de Wet dieren - had het handhavingsverzoek in kwestie afgewezen en wel op vrij algemene en principiële gronden: tijdens de transitiefase die Nederland doormaakt acht de Minister nog geen wettelijke verplichting tot bescherming tegen de wolf aanwezig. De voorzieningenrechter wijst het verzoek wel af, maar volgt - zo lijkt het - de Minister niet in dit verstrekkende betoog. Omdat de schapenhouder een wolfwerend raster had geplaatst had de schapenhouder gedaan wat onder de huidige omstandigheden van hem verwacht kan worden om aanvallen op zijn schapen te voorkomen. (…) “Niets doen” lijkt geen optie meer. En volgens de schapenhouder zijn er nog veel collega's die precies dat doen….”

Ook hoogleraar Natuurbeschermingsrecht Arie Trouwborst Lijkt die mening te zijn toegedaan, zo blijkt uit de uitzending van EenVandaag op 30 november 2023. ² "Deze uitspraak maakt duidelijk dat je van geval tot geval moet bekijken wat verwacht kan worden van een veehouder", zegt de hoogleraar. "Het is nu duidelijk dat in wolvengebied op z'n minst een serieuze poging gedaan moet worden om je dieren tegen wolven te beschermen."
"Je kunt niet meer zeggen wat een aantal boeren in Drenthe nog wel doen, namelijk: 'Ik doe helemaal niks'", voegt Trouwborst daaraan toe. "De kans is dan namelijk groot dat je voor het gerecht wordt gesleept door een stichting als Animal Rights."

Toch is “niets doen” precies waar de NVWA de onderhavige schapenhouder mee laat wegkomen. De schapenhouder heeft zijn afrastering van slechts een of twee stroomdraden gedurende maar liefst vijftien aanvallen niet verbeterd en heeft dus niets gedaan om (verdere) aanvallen op zijn schapen te voorkomen, ondanks de bekendheid met de aanwezigheid van wolven in zijn gebied. De NVWA kan in dit geval niet de conclusie trekken dat de schapenhouder geen beschermingsplicht had of zijn beschermingsplicht is nagekomen. Vandaar dat Animal Rights handhaving eist.